根據(jù)今年5月1日起施行的《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)新設(shè)養(yǎng)老金管理部和養(yǎng)老金會(huì)計(jì)部，目前招聘工作已進(jìn)入到第二階段的筆試階段。另一方面，今年5月中旬，中國(guó)人民銀行、民政部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)”概念。由此，業(yè)內(nèi)人士分析，養(yǎng)老金入市正在推進(jìn)中。

　　關(guān)于養(yǎng)老金入市，目前仍存在養(yǎng)老金入市比例高不高、哪部分資金入市、如何嚴(yán)密監(jiān)管防范風(fēng)險(xiǎn)、養(yǎng)老金融產(chǎn)業(yè)法律規(guī)范四大問題需要厘清。

　　隨著《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》的施行，根據(jù)工作需要，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)新設(shè)養(yǎng)老金管理部和養(yǎng)老金會(huì)計(jì)部，目前招聘工作已進(jìn)入到第二階段的筆試階段，筆試安排在6月4日，隨后將進(jìn)入面試。對(duì)此，市場(chǎng)人士分析認(rèn)為，從這個(gè)進(jìn)度看，養(yǎng)老金入市正在推進(jìn)中。

　　近兩年，養(yǎng)老金入市傳聞?lì)l繁出現(xiàn)，卻始終缺乏實(shí)質(zhì)性的舉措，對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生的影響更多體現(xiàn)在心理層面。中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說，養(yǎng)老金入市與股市繁榮發(fā)展相得益彰，“養(yǎng)老金入市之后，無疑將促使股市成熟起來，反過來，穩(wěn)定和成熟的股市也將使養(yǎng)老金得到滿意的回報(bào)，進(jìn)而，養(yǎng)老金入市與股市繁榮便進(jìn)入互為條件和共同發(fā)展的良性互動(dòng)階段”。

　　盡管如此，養(yǎng)老金入市是一個(gè)系統(tǒng)工程，最終要解決的是“老有所養(yǎng)”的問題。因此，養(yǎng)老金入市及其相關(guān)的運(yùn)作還有一些亟待明確的問題。

　　問題一

　　30%比例高不高

　　養(yǎng)老金改革一直以來因其牽涉面廣、涉及利益復(fù)雜，受到的關(guān)注及爭(zhēng)議較多，其中，最受關(guān)注的莫過于投資運(yùn)營(yíng)架構(gòu)設(shè)計(jì)、投資的范圍等，這些內(nèi)容對(duì)于資本市場(chǎng)和投資機(jī)構(gòu)都將產(chǎn)生巨大影響。

　　目前，由于缺乏投資運(yùn)營(yíng)渠道，絕大多數(shù)養(yǎng)老金都按規(guī)定存銀行或買少量國(guó)債，收益率因難抵通脹而遭遇“隱形縮水”之困。事實(shí)上，在過去的幾年里，我國(guó)對(duì)基本養(yǎng)老基金的投資改革也有過兩次嘗試，第一次是在2008年左右，第二次改革始于2011年，但兩次改革最終沒有成行。

　　按照國(guó)務(wù)院2015年8月公布的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可以投資不高于基金資產(chǎn)凈值30%的股票、基金等權(quán)益類資產(chǎn)。

　　根據(jù)“辦法”規(guī)定的比例，以1990年年底上海、深圳證券交易所成立為標(biāo)志，按照1990年至2014年的25年間中國(guó)金融市場(chǎng)中股票、國(guó)債、銀行存款三大類金融工具的收益率，中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄根據(jù)其波動(dòng)狀況計(jì)模擬計(jì)算出了各自的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，也就是標(biāo)準(zhǔn)差。

　　在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)，胡繼曄對(duì)此做了具體介紹:

　　假設(shè)養(yǎng)老金投資組合中包含銀行存款5%、以上證指數(shù)為代表的權(quán)益類產(chǎn)品比例為30%、其余65%投資于五年期國(guó)債(因缺乏歷史數(shù)據(jù)暫未考慮重大項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)股權(quán))，則該投資組合的年均期望收益率約為12%，標(biāo)準(zhǔn)差約18%。由于養(yǎng)老金入市是循序漸進(jìn)的，假設(shè)投資股市比例為20%，則期望收益約10%，標(biāo)準(zhǔn)差為12%左右；投資股市比例僅為10%的話，期望年均收益約8%，標(biāo)準(zhǔn)差不到8%。

　　按照胡繼曄的計(jì)算，如果以美國(guó)50年間所羅門兄弟AAA級(jí)債券的收益率標(biāo)準(zhǔn)差10%作為風(fēng)險(xiǎn)度量標(biāo)準(zhǔn)，則養(yǎng)老金入市比例在10%時(shí)投資風(fēng)險(xiǎn)甚至低于所羅門兄弟AAA級(jí)債券，僅當(dāng)入市比例超過20%的時(shí)候需要慎重，但30%以下的投資比例都應(yīng)當(dāng)是風(fēng)險(xiǎn)可控的。

　　“不過，應(yīng)當(dāng)指出，上述模擬測(cè)算是基于過去25年中國(guó)金融市場(chǎng)的歷史數(shù)據(jù)，而1993年至1995年間一年期銀行存款利率在10%以上，國(guó)債利率也很高。”胡繼曄向《法制日?qǐng)?bào)》記者透露，更具參考價(jià)值的是全國(guó)社保基金理事會(huì)的投資成果，自2000年成立以來的年均投資收益率8.38%，投資股市的比例是逐步提高的，但上限是40%，“社會(huì)上關(guān)于養(yǎng)老金投資股市風(fēng)險(xiǎn)太高的擔(dān)心主要是散戶炒股的心態(tài)所致，只要長(zhǎng)期看好中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，養(yǎng)老金作為機(jī)構(gòu)投資者控制一定比例的長(zhǎng)期股市投資是風(fēng)險(xiǎn)可控的”。

　　盡管如此，對(duì)于企業(yè)養(yǎng)老金是否該及早入市，中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐鈞則并不支持養(yǎng)老金投資股市。他研究分析的結(jié)論是，自2008年全球性的金融危機(jī)以來，我國(guó)股市收益率已進(jìn)入下降通道，如果將養(yǎng)老金投資股市，存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

　　唐鈞在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說，現(xiàn)階段有很多穩(wěn)定的養(yǎng)老金投資增值的渠道，比如，購(gòu)買高于銀行存款利率的特定國(guó)債，投資一些國(guó)有大型光伏電站、高速鐵路的建設(shè)等，這些方面的投資，既能確保安全，又能使養(yǎng)老金投資長(zhǎng)期受益。

　　問題二

　　哪些資金能用

　　對(duì)于養(yǎng)老金入市，外界最為關(guān)注的是，究竟將有多大規(guī)模的基本養(yǎng)老金能入市，又有多少能進(jìn)入股市。

　　截至2015年年底，全國(guó)社保基金理事會(huì)管理的社保基金總額為15085.92億元，按照社保基金投資股市上限40%計(jì)算，這部分能入市的額度為6000億左右；此外社保基金中還有廣東和山東委托的1732.88億元基本養(yǎng)老金，按照基本養(yǎng)老金投資股市上限30%計(jì)算，入市額度為500億左右。

　　不過，即使認(rèn)為不必為風(fēng)險(xiǎn)憂慮的胡繼曄也表達(dá)了這樣一個(gè)觀點(diǎn)——基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶應(yīng)該分開，并“堅(jiān)持統(tǒng)籌部分不應(yīng)該投資”。

　　據(jù)了解，目前官方公布的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余是指整個(gè)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶兩部分。

　　“這兩部分的性質(zhì)是完全不同的。基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌部分用于現(xiàn)收現(xiàn)付，我國(guó)的社會(huì)統(tǒng)籌部分養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，繳費(fèi)率是20%。”胡繼曄向記者介紹說，和現(xiàn)收現(xiàn)付相對(duì)應(yīng)的就是個(gè)人賬戶積累制，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)問題的核心在于個(gè)人賬戶養(yǎng)老金部分的運(yùn)營(yíng)。這部分資金是勞動(dòng)者的個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)，將伴隨勞動(dòng)者一生。從信托理論上，勞動(dòng)者是委托人，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是受托人，受托人責(zé)任重大，需要明確養(yǎng)老金投資的原則、主持養(yǎng)老金投資管理人的選拔。

　　基于我國(guó)的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金公共資金，借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，胡繼曄告訴記者，其投資運(yùn)營(yíng)的對(duì)象和主體只能是國(guó)債，“鑒于目前全國(guó)已有積累結(jié)余養(yǎng)老保險(xiǎn)的龐大數(shù)量，進(jìn)入公開債券市場(chǎng)購(gòu)買肯定是不現(xiàn)實(shí)的，最好的方法就是由財(cái)政部發(fā)行‘社會(huì)保險(xiǎn)特種國(guó)債’。為保值增值，可以錨定發(fā)行票面利率為‘CPI+0.5%’”。

　　事實(shí)上，2002年12月財(cái)政部在發(fā)行第十六期記賬式2年期固定利率附息國(guó)債時(shí)，在總額368億元中就已面向全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)定向募集103億元，向遼寧省社會(huì)保險(xiǎn)基金定向募集10億元。

　　“今后要形成發(fā)行社會(huì)保險(xiǎn)特種國(guó)債的制度性安排，所有社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的結(jié)余部分都直接購(gòu)買社保國(guó)債。”胡繼曄說。

　　而對(duì)于養(yǎng)老金投入股市后的方向始終是大家最關(guān)心的，也是最眾說紛紜的。

　　胡繼曄認(rèn)為，最佳的投資方式就是長(zhǎng)期投資指數(shù)基金，第一任何人操控不了，第二可以將管理費(fèi)用降到最低，就是要將人為因素降到最低。

　　問題三

　　何種監(jiān)管算嚴(yán)密

　　養(yǎng)老金入市的根本目的在于保值增值，緩解收支缺口造成的資金壓力，而非為入市“操盤者”制造“生財(cái)有道”的機(jī)會(huì)。如果投資決策有重大失誤，或暗箱操作、蠶食投資回報(bào)，決策主體及“操盤者”都應(yīng)承擔(dān)決策失誤的法律責(zé)任。但如果問責(zé)機(jī)制虛設(shè)，養(yǎng)老金入市的回報(bào)，恐會(huì)成為新的“唐僧肉”。

　　“我認(rèn)為應(yīng)該制定相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行全過程監(jiān)管。”作為中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)理事的胡繼曄向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示，首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“入口監(jiān)管”，從征繳過程就應(yīng)當(dāng)開始監(jiān)管。目前，征繳過程中暴露出的問題很多，主要是隱瞞基數(shù)、停繳等，造成上繳數(shù)量不足。其次，要加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)過程中的監(jiān)管，防止養(yǎng)老金的基金管理人出現(xiàn)證券投資基金管理人“老鼠倉(cāng)”現(xiàn)象，防止出現(xiàn)養(yǎng)老金買入賣出股票之前基金管理人包括機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、操盤手及其親屬、關(guān)系戶提前買賣股票的現(xiàn)象。這中間的非法獲利空間非常大，應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)格監(jiān)管。

　　“第三是發(fā)放階段的監(jiān)管。一些老人去世后親屬繼續(xù)冒領(lǐng)養(yǎng)老金的現(xiàn)象比較多，要防范養(yǎng)老金領(lǐng)取階段的欺詐行為。”胡繼曄建議，作為養(yǎng)老金監(jiān)督管理的最高位階法律，社會(huì)保險(xiǎn)法在正式實(shí)施過程中需要大量配套法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。因此，需要由國(guó)務(wù)院制定配套的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例、社會(huì)保險(xiǎn)基金反欺詐管理辦法等法規(guī)、規(guī)章。

　　在胡繼曄看來，養(yǎng)老金的投資管理不應(yīng)當(dāng)交由地方分散投資，因?yàn)檫@里存在很大的尋租空間和腐敗風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，容易出現(xiàn)地方管理者傾向于投資當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的“地方保護(hù)”現(xiàn)象。基金投資應(yīng)當(dāng)本著受益人利益最大化的原則，但是這個(gè)目標(biāo)很容易被“振興地方經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)誤導(dǎo)。

　　“最好的辦法是將地方社保基金委托全國(guó)社保基金理事會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一投資。全國(guó)社保基金理事會(huì)有一套完整的防范風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)內(nèi)部控制的方法。”胡繼曄說，在這一點(diǎn)上，實(shí)務(wù)界已經(jīng)作出了一致的選擇。

　　2016年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》，規(guī)定全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)可以接受省級(jí)人民政府的委托管理運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金，條例于5月1日起實(shí)施。

　　就目前看來，受托機(jī)構(gòu)角色一生效，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)便開始積極著手推進(jìn)養(yǎng)老金入市籌備工作。5月6日，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)發(fā)文稱，增設(shè)養(yǎng)老金管理部、養(yǎng)老金會(huì)計(jì)部，并面向社會(huì)大規(guī)模招聘。

　　但更核心的問題是，全國(guó)社保基金理事會(huì)選擇投資管理機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？具體委托給哪些機(jī)構(gòu)？全國(guó)社保基金理事會(huì)本身?yè)碛卸嗉彝顿Y管理人，此后還會(huì)增加多少外部投資機(jī)構(gòu)？作為受托機(jī)構(gòu)，全國(guó)社保基金理事會(huì)的投資管理能力是最值得關(guān)注的問題之一。

　　在胡繼曄看來，沒有任何機(jī)構(gòu)能保證永遠(yuǎn)盈利，但對(duì)于養(yǎng)老金這一居民“保命錢”，受托機(jī)構(gòu)的謹(jǐn)慎性和投資能力無疑應(yīng)受到更嚴(yán)密的關(guān)注和監(jiān)管。

　　問題四

　　法律缺失怎么補(bǔ)

　　隨著養(yǎng)老金入市腳步的逼近，中國(guó)的養(yǎng)老金融改革也逐步推進(jìn)。

　　今年5月中旬，中國(guó)人民銀行、民政部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》。

　　“指導(dǎo)意見”首次提出養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)的概念，指出養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需要?jiǎng)?chuàng)新金融服務(wù)，養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)也是金融業(yè)自身轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求，并提出，要推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)探索適合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老金融服務(wù)，鼓勵(lì)包括銀行、保險(xiǎn)、基金等相關(guān)機(jī)構(gòu)加大對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的支持力度。

　　不難看出，本次養(yǎng)老金融改革，中央可以說是下了極大決心的。究其原因，可在本年度的中央財(cái)政預(yù)算中找到一些端倪。

　　本次財(cái)政預(yù)算顯示:中央對(duì)地方的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付大幅增加。根據(jù)《2016年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表》，基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為5042.76億元，比2015年執(zhí)行數(shù)增長(zhǎng)14.5%。

　　另?yè)?jù)資料顯示，隨著我國(guó)人口老齡化加速，老年人口迅猛增加，預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)60歲以上人口比重將超過17%，將進(jìn)入重度老齡化社會(huì)。

　　有專家認(rèn)為，在此背景下，加快發(fā)展養(yǎng)老金融意義重大，勢(shì)在必行，責(zé)無旁貸。

　　基于此，胡繼曄認(rèn)為，政府部門應(yīng)盡快制定養(yǎng)老金和資本市場(chǎng)結(jié)合的相關(guān)政策、法律，建立從養(yǎng)老金籌集時(shí)的稅收優(yōu)惠到投資運(yùn)營(yíng)貫徹市場(chǎng)化原則的養(yǎng)老金融法律體系。

　　“目前我國(guó)的基本養(yǎng)老金、企業(yè)年金均由人力資源和社會(huì)保障部主管，更著重于養(yǎng)老金的籌集和發(fā)放，忽視了運(yùn)營(yíng)過程中極其重要的金融產(chǎn)品屬性；其余性質(zhì)的養(yǎng)老金及其運(yùn)營(yíng)分別由財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管體制的不統(tǒng)一造成各自為政、五龍治水，使得我國(guó)的養(yǎng)老金融事業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更落后于老齡化的迫切要求。”胡繼曄說，養(yǎng)老金融監(jiān)管體制問題因此成為下一步養(yǎng)老金融發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)，需要國(guó)家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，目前全國(guó)社保基金、商業(yè)壽險(xiǎn)、企業(yè)年金可以部分進(jìn)入資本市場(chǎng)，但全國(guó)社保基金只是戰(zhàn)略儲(chǔ)備，主要用于彌補(bǔ)今后人口老齡化高峰時(shí)期的社會(huì)保障需要，商業(yè)壽險(xiǎn)的保險(xiǎn)密度和保險(xiǎn)深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，企業(yè)年金覆蓋面極其有限。養(yǎng)老金的核心主力——個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的空賬問題一直沒有明確的制度性解決方案，上萬億元的龐大資金只是基于風(fēng)險(xiǎn)防范的要求存在財(cái)政專戶，仍有風(fēng)險(xiǎn)。由于沒有投資資本市場(chǎng)的法律規(guī)范，空賬和法律缺失將嚴(yán)重制約個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)展，更是養(yǎng)老金融發(fā)展必須克服的巨大障礙。