社會保險法律關系兼具公法和私法性質(zhì)，其所規(guī)制的社會保險權(quán)屬于社會權(quán)的范疇，具有爭議點專業(yè)性強、爭議標的偏小、社會影響面大、社會關注度高等特點。如何高效、公正地解決社會保險糾紛，是全球各發(fā)達福利國家尤其是以社會保險為社會保障核心項目的國家所面臨的挑戰(zhàn)。

　　隨著我國社會保障法制建設的推進，在黨的十八大全面推進依法治國背景下，如何完善、統(tǒng)構(gòu)已有社會保險糾紛解決機制，特別是如何處理好行政機關與司法機關之間的有序分工，如何通過制度設計保證各類社保糾紛得以高效、公正地解決，是將社會保險糾紛納入法治框架的關鍵所在。為此，有必要在充分考慮我國已有權(quán)利救濟渠道的基礎上，歸納域外社會保險糾紛解決經(jīng)驗，從中把握制度設計與運行的規(guī)律。

　　德國：從基層到聯(lián)邦的三級社會保障專門法院

　　作為成文法國家的典型代表，德國是最早建立社會保障糾紛專業(yè)化解決機制的國家之一。20世紀50年代德國通過《社會法院法》后，建立起涵蓋社會保險、社會救助等各類社會保障項目的糾紛解決機制，并規(guī)定社會保險糾紛原則上需經(jīng)過行政不服審查;對審查結(jié)果仍不服者，方能向社會法院提起訴訟。

　　從橫向分工看，社會法院與普通法院、勞工法院、行政法院和財政法院彼此獨立，就各自管轄范圍內(nèi)的糾紛享有獨立的審判權(quán)，行政法院不審理涉及公法糾紛的社會保障糾紛，包括社會保險在內(nèi)的糾紛由社會法院管轄。在法院內(nèi)部，亦分別設置了不同的社會保險險種、不同社會保障項目的專業(yè)法庭。從縱向分工看，社會法院系統(tǒng)由聯(lián)邦社會法院、州社會法院和基層社會法院三級組成。其中，基層社會法院審理法定養(yǎng)老保險、長期護理保險、醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險等的糾紛，州社會法院受理各類社會保險案件的上訴，而聯(lián)邦社會法院一般不直接負責查明事實等，而是審查法律并決定是否發(fā)回州法院重審。

　　名譽法官制度是德國社會法院的特色之一。地方社會法院由1名職業(yè)法官和2名名譽法官組成審判庭，負責上訴事宜的州社會法院則由3名職業(yè)法官和2名名譽法官組成法庭。名譽法官制類似我國實行的陪審制度，但法制化程度更高，如遴選程序、獨立性和物質(zhì)保障等皆由法律所規(guī)定。名譽法官的構(gòu)成，則依據(jù)案件具體爭議性質(zhì)而定，由代表參保人的保險基金代表、雇主組織代表和醫(yī)務人員等兼具專業(yè)性和行業(yè)代表性的利益相關方成員組成，任期五年。每次組成法庭時，履職的名譽法官由遴選委員會依法選取。在履行法官職責時，名譽法官亦可依法得到工資補償。在案件審理或判決過程中，名譽法官享有和職業(yè)法官同等的權(quán)利和義務。這一設計體現(xiàn)了法制化與專業(yè)性的有效結(jié)合。

　　日本：高度分化的社會保險行政審查機制

　　與德國的社會法院系統(tǒng)相比，日本社會保險糾紛解決機制的特征突出表現(xiàn)為行政處分不服審查機構(gòu)的高度分化。除法律另行規(guī)定的情況外，原則上社會保險糾紛必須經(jīng)過社會保險審查官或相應的審查會審查后，當事人才能向法院提起訴訟。盡管司法機關仍然作為社會保險糾紛的最終解決渠道，但高度分化的行政審查制度確實將專業(yè)性較強的糾紛在進入司法救濟渠道前予以查明或直接解決，并在客觀上提高了糾紛解決的效率。

　　這種行政不服審查上的高度分化，首先體現(xiàn)為不同險種、同一險種不同保險制度的糾紛有各自的應對渠道。發(fā)生國民健康保險和護理保險糾紛時，采取行政不服審查一審制，由主張權(quán)利人直接分別向國民健康保險審查會和護理保險審查會提出審查請求，審查會實行合議制。其他諸如工傷、失業(yè)和養(yǎng)老保險等險種的糾紛則實行二審制，在勞動保險審查會、社會保險審查會之前設置了各類保險審查官，后者以獨任的形式作為一審程序;對一審結(jié)果不服者，可以選擇繼續(xù)向相應的審查會提出再審查申請，也可以直接向法院提起訴訟。

　　這種高度分化還體現(xiàn)在行政不服審查的適用程序依據(jù)具體引發(fā)爭議的行為不同而分別予以規(guī)定。在與正式勞動關系密切相關的健康保險和厚生年金領域，社會保險分為兩類并分別適用兩種程序：在保險人作出有關被保險者資格、收入標準、保險給付等的處理結(jié)果后，如發(fā)生爭議或糾紛，可由社會保險審查會接受申請、進行裁決，也可直接提起訴訟;有關保險費的糾紛，則仍實行審查官和審查會二審制。上述變化實質(zhì)上反映了日本行政救濟法律中，廢除或縮小行政審查前置原則適用范圍的傾向，并賦予權(quán)利主張人更大的自由選擇權(quán)，以期最大限度避免權(quán)利救濟不及時的情況。

　　社會保險糾紛解決機制呈專業(yè)化傾向

　　在對比特征明顯的德日兩國糾紛解決經(jīng)驗后，我們還可以在個性中總結(jié)出社會保險糾紛解決機制的共性規(guī)律，即糾紛解決機制的專業(yè)化傾向。

　　首先，德日兩國都采取了行政審查前置與司法審查兜底的權(quán)利救濟模式。原則上，提起社會保險訴訟前必須經(jīng)過行政審查，這一原則能使爭議在進入法庭辯論前，得以充分查明基本事實，過濾掉諸如保險者測算失誤、一線經(jīng)辦人員未充分盡告知義務等爭議，既高效解決了問題，又將法院的司法資源留給疑難問題、重大爭議或新型糾紛，實現(xiàn)行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的有序分工，在釋法、判決中推動社會保險權(quán)利不斷從法定權(quán)利到現(xiàn)實權(quán)利轉(zhuǎn)化。

　　其次，第三方參與能夠增強糾紛解決機制的公正性和公信力，并通過引入專業(yè)人員等方式促進糾紛的高效解決。無論是德國社會法院的榮譽法官制度，還是日本各類社會保險審查會的人員多元化構(gòu)成，都凸顯了司法民主化與專業(yè)化之間的良性互動，以糾紛解決機關的獨立性推動糾紛解決方式的充分性。我國的人民陪審員制度已經(jīng)為此打下了民主參與、科學參與的制度架構(gòu)，在今后的制度設計中應在此基礎上多加論證、改造。

　　最后，糾紛解決機制的法制化程度高，實體法、組織法和程序法通盤考慮，也是可觀察到的趨勢之一。例如，日本《行政救濟法》規(guī)定審查機關應當承擔關于行政不服審查的告知義務并公告。2016年4月新修改的《行政不服審查法》也創(chuàng)設了糾紛解決信息提供制度。又如德國《社會法院法》與《社會法典》相呼應，前者不僅規(guī)定了組織架構(gòu)，也規(guī)定了糾紛解決程序。這種將社會保險立法、司法作為一個專業(yè)領域進行整體設計思路，使得社會保險權(quán)從立法之時起就從根本上保障了權(quán)利的可實現(xiàn)性，以及爭議、糾紛發(fā)生時權(quán)利救濟的可操作性。在部分群眾反映社會保障獲得感不強的當下，這種社會保險“立法-司法-執(zhí)法”三位一體的系統(tǒng)思維可資借鑒。